Аналитика

Административная ответственность в Республике Беларусь в области предпринимательской деятельности: оценка состояния, проблемы, направления совершенствования

I. Законодательство об административной ответственности, задачи и принципы административной ответственности

Единственным законом об административных правонарушениях, действующим на территории Республики Беларусь является Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. №194-З (далее – Кодекс). Нормы других законодательных актов, предусматривающие административную ответственность, подлежат включению в указанный Кодекс (ст.1.1.Кодекса).

Однако на практике ответственность за административные правонарушения предусматривается, а условия ее применения регулируются и другими нормативными правовыми актами и, прежде всего, актами Главы государства (например, п.п.2.3. п.2 Указа Президента Республики Беларусь от 25.02.2011 г. № 72 «О некоторых вопросах регулирования цен (тарифов) в Республике Беларусь»; Указ Президента Республики Беларусь от 01.03.2007 г. №116 «О некоторых вопросах правового регулирования административной ответственности»; Декрет Президента Республики Беларусь от 06.06.2001 г. №15 «О некоторых мерах по повышению ответственности должностных лиц юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность с использованием, привлечением денежных средств граждан»).

В последующем указанные нормы включаются в Кодекс, однако они вводятся в действие и применяются еще до их включения их в Кодекс, причем зачастую до их включения в Кодекс проходит значительное время.

В результате создаются предпосылки для нестабильности законодательства, регулирующего административную ответственность. За время, прошедшее со дня принятия Кодекса (12 лет), изменения и дополнения в него вносились более 70 раз, т.е. в среднем около 6 раз за год.  

Вместе с тем, нельзя не признать, что в последние годы в законодательстве Республики Беларусь об административной ответственности наметилась определенная тенденция к его либерализации. Это, прежде всего, связано с реализацией положений Директивы Президента №4, п.п.5.5.-5.6. которой поручалось пересмотреть существующую систему административной и уголовной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности, обеспечив соразмерность ответственности характеру правонарушения и степени причиненного вреда, в том числе путем: снижения минимального и максимального размеров штрафов; уточнения и конкретизации перечней смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств; расширения сферы применения такого вида административной ответственности, как предупреждение по нарушениям формального характера, не влекущим неуплату (неполную уплату) налогов, сборов (пошлин) и иных платежей или причинение иного материального вреда; исключения норм, предусматривающих конфискацию имущества, не находящегося в собственности лица, совершившего административное правонарушение; исключения административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за административные правонарушения, не связанные с получением ими какой-либо выгоды.

В результате реализации мер, предусмотренных Директивой  №4, только в главу 12 Кодекса изменения и дополнения вносились за пять лет в отношении 35 статей. При этом очевидной была общая направленность на либерализацию ответственности.

Так, Законом от 12.07.2013 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь» исключена ст.12.9. «Нарушение порядка осуществления торговой посреднической деятельности». Согласно Закону было:

- сокращено количество случаев конфискации имущества у юридического лица (изменения в часть третью ст.6.10. Кодекса);

- смягчены санкции ряда статей – 9.15.,11.7.,12.1;20.12.;

- ряд статей главы 12 дополнен альтернативным штрафу предупреждением (часть 1 ст.12.1., части1-3 ст.12.5.,части 4 и5 ст.12.10., части 1-3,4-7 и 9 ст.12.13.);

- уменьшены нижние пороги штрафа в ст.12.17.,12.30;12.41.

Кроме того, усилены гарантии защиты права собственности за счет исключения из текста санкций статей 12.7., 12.17., 12.30.,12.35 фразы «независимо от того, в чьей собственности находятся» (имеются в виду предметы административного  правонарушения).

Вместе с тем, анализ законодательства об административной ответственности и практики его применения показывает, что, к сожалению, многие нормы об ответственности и практика правоприменения не соответствуют общей стратегической направленности административной ответственности, поскольку носят явно фискальный характер и ориентированы скорее не на профилактику правонарушений, а лишь на наказание виновных, причем зачастую меры ответственности применяются за нарушение формальных процедур при отсутствии вредных последствий правонарушения.

Между тем, общепризнанным положением относительно санкций, устанавливающих ответственность за правонарушения, является принцип целесообразности, то есть, меры государственного принуждения должны соответствовать целям юридической ответственности. Эти меры должны быть необходимыми и достаточными с тем, чтобы стимулировать правонарушителя в дальнейшем не совершать аналогичных деяний, а других субъектов побуждать к тому, чтобы не оказаться в положении правонарушителя, к которому санкции были применены.   

Несмотря на то, что в Кодексе указаны девять видов административной ответственности, превалирующим видом являются штрафы. Так, из 44 действующих статей главы 12 Кодекса ответственность в виде штрафа предусмотрена в каждой из этих статей. Причем зачастую это – безальтернативный вид ответственности.

Более того, несмотря на то, что по ряду статей имеется альтернатива (предупреждение либо штраф), на практике, как правило, применяется штраф. Это, в частности, подтверждается данными, приведенными в статистическом сборнике Национального статистического комитета Республики Беларусь «Правонарушения  в Республике Беларусь - 2015» (см. Табл. 1).

Таблица 1. Данные по основным видам взысканий за 2011 -2014 г.

Как видно из приведенных в таблице 1 данных, штрафы применяются в среднем более чем в 80% случаев применения административных взысканий.

Следует отметить, что полномочиями по применению административных взысканий, согласно ст.3.1. Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях (ПИКоАП), обладают 28 органов, в том числе суды, сельские исполкомы, административные комиссии местных исполнительно-распорядительных органов, различные органы надзора (пожарного, санитарного и др.). Протоколы об административных правонарушениях, согласно действующему законодательству, вправе составлять уполномоченные должностные лица более 80-ти органов и организаций (ст.3.30. ПИКоАП).

Такая «раздробленность» процедур не способствует единообразной практике применения административных взысканий.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что зачастую административные взыскания применяются теми же органами, должностные лица которых составляют протоколы об административных правонарушениях. Такая практика не способствует объективности и беспристрастности при применении административной ответственности, что отрицательно сказывается на их эффективности, поскольку присутствует эффект «защиты чести мундира».

Сказанное выше, в частности, напрямую относится и к административным правонарушениям в сфере предпринимательства. Например, органы Комитета государственного контроля рассматривают дела об административных нарушениях, предусмотренных 23-мя статьями главы 12 Кодекса, и уполномоченные должностные лица этих органов вправе составлять протоколы в отношении значительной части правонарушений в этой сфере.

В отношении налоговых и других органов ситуация аналогична.

Необходимо также отметить, что в некоторых случаях право составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях имеют те же органы, которые осуществляют регулирование в той либо иной сфере. Это, в частности, относится к: 

- органам, осуществляющим государственное регулирование в области стандартизации;

- органам Национального банка;

- органам, осуществляющим государственное регулирование в области распространения информации.

Такая практика также не способствует объективному и беспристрастному рассмотрению дел, поскольку эти органы сами устанавливают правила, сами контролируют их соблюдение и сами же применяют административные взыскания.

Между тем, согласно ст.2.1. ПИКоАП, «задачами административного процесса являются защита личности, ее прав, свобод и законных интересов, интересов юридических лиц, общества и государства путем быстрого и полного рассмотрения дел об административных правонарушениях, изобличения и привлечения виновных к административной ответственности; обеспечение правильного и единообразного применения закона с тем, чтобы каждый, кто совершил административное правонарушение, был подвергнут справедливому административному взысканию и ни один невиновный не был привлечен к административной ответственности».

II. Основные проблемы административной ответственности в области предпринимательской деятельности

Несмотря на закрепление в Кодексе общепризнанных принципов административной ответственности и провозглашенные справедливые и гуманные цели административных взысканий, в нем содержится целый ряд норм, противоречащих указанным принципам и целям.

В качестве основных проблем действующей административной ответственности в сфере предпринимательства необходимо отметить следующие:

- практика перевода гражданско-правовых отношений и возможной гражданско-правовой ответственности в сферу административной ответственности;

- наличие мер ответственности за нарушение формальных процедур при отсутствии вредных последствий, а также учета размера таких последствий (согласно ст.7.1. Кодекса при наложении административного взыскания должен учитываться, в частности, «характер и размер причиненного вреда»);

- наличие многократной ответственности за одно правонарушение;

- отсутствие единых подходов при установлении санкций за однородные правонарушения.

- установление фиксированных нижних границ штрафов ведет к нарушению принципа соразмерности штрафа допущенному ущербу, поскольку в этом случае более сурово наказываются субъекты, допустившие незначительные правонарушения.

- необоснованность размеров штрафных санкций, отсутствие зависимости размера штрафа от размера экономического ущерба, отсутствие в системе санкций гибкости, дифференцирующей злостные нарушения и случайные ошибки;

- во многих случаях административная ответственность предусмотрена за нарушение порядка осуществления тех либо иных правил и процедур, выполнение которых оказывается затруднительным либо вообще невозможным с учетом предъявляемых требований, либо нечетких формулировок, дающих возможность «усмотрения» (субъективного элемента) со стороны надзорных органов;

- превалирование обвинительного уклона при рассмотрении дел об административных правонарушениях;

- при наличии значительного количества органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, компетентность их сотрудников не подтверждается профессиональными сертификатами и они, в сущности, не несут ответственности за свои неправомерные действия.

III. Предложения по совершенствованию формирования и применения мер административной ответственности за правонарушения в предпринимательской деятельности

С целью дальнейшего совершенствования мер административной ответственности за правонарушения в предпринимательской деятельности представляется целесообразным следующее:

1) разработать концепцию новой редакции Кодекса, содержание которой должно быть направлено на реализацию основополагающего принципа – приоритета прав и свобод граждан и юридических лиц. Нормы Кодекса в части административной ответственности за экономические правонарушения должны способствовать созданию условий для развития предпринимательства, а не являться сдерживающим фактором экономического развития. 

Так, к примеру, по данным экономической коллегии Верховного Суда Республики Беларусь 44,8% от общего числа дел об административных правонарушениях, рассмотренных экономическими судами в 2014 г., являлись дела, предусмотренные ст.12.7. Кодекса «Незаконная предпринимательская деятельность»;

2) включить в качестве принципа административной ответственности неприкосновенность права собственности;

3) исключить практику перевода гражданско-правовых отношений в сферу административной ответственности. Это позволит повысить уровень правосознания, исключить двойную ответственность и правовой нигилизм;

4) отказаться от ответственности (либо, как минимум, снизить размеры) за нарушения формального характера. Во всяком случае, для таких нарушений предпочтительной является ответственность, имеющая профилактическую направленность (предупреждение);

5) исключить установление мер административной ответственности в других, кроме Кодекса, нормативных правовых актах. Это позволит придать стабильность законодательству об административной ответственности, повысит гарантии защиты прав граждан и организаций;

6) обеспечить единообразный подход к установлению и применению санкций за однородные правонарушения. Это позволит повысить «предсказуемость» и улучшить практику правоприменения;

7) упразднить ответственность за фактически невиновные действия субъектов. Это будет способствовать более полной реализации принципов виновной ответственности, справедливости и гуманности;

8) обеспечить обоснованность размеров штрафных санкций, зависимость размера штрафа от размера экономического ущерба, наличие в системе санкций гибкости, дифференцирующей злостные нарушения и случайные ошибки. Это позволит усилить профилактическую направленность  административной ответственности, повысит доверие субъектов бизнеса к государству, исключит случаи «разорительных» санкций;

9) использовать по опыту других стран дифференцированный подход к установлению штрафных санкций в зависимости от уровня дохода нарушителей (Германия). Возможно использование опыта Казахстана, где размеры штрафных санкций дифференцированы в зависимости от отнесения субъектов к категориям малого, среднего предпринимательства либо крупного бизнеса. В данном случае произойдет как бы отход от принципа равенства перед законом, однако поскольку есть специальный Закон о поддержке малого и среднего бизнеса, такое решение будет логичным;   

10) с учетом специфики юридических лиц пересмотреть нормы о вине юридических  лиц, поскольку в отношении указанных субъектов понятие вины представляется неоправданным. Между тем, согласно части 6 ст.4.2. Кодекса «Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина». В связи с этим целесообразно использовать опыт Казахстана, где ответственность наступает за противоправное действие либо бездействие юридического лица, за которое Кодексом предусмотрена административная ответственность, т.е. понятие вины в отношении юридических лиц не применяется;  

11) ввести аттестацию (либо иное подтверждение квалификации) для лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях;  

12) продолжить работу по совершенствованию правил и условий предпринимательской деятельности, в том числе административных процедур, совершаемых в отношении бизнеса. Это позволит сократить количество видов административных правонарушений, улучшит условия ведения бизнеса, его предсказуемость. Перспективным направлением в этой части представляется передача ряда регулирующих функций от государственных органов саморегулируемым организациям, которые должны обеспечить добровольность и безусловность исполнения их участниками устанавливаемых правил. Это также позволит снять часть административной нагрузки с государства.

В отношении процедур применения мер административной ответственности необходимо:

1) сократить количество субъектов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях. По аналогии, например, с конфискацией, передать большинство дел на рассмотрение судов. Во всяком случае, целесообразно определить, что нарушения, за которые предусмотрен штраф выше такого-то размера, рассматривают только суды. Прежде всего, целесообразно сократить количество правонарушений, в отношении которых одни и те же органы составляют протоколы и рассматривают дела;

2) все административные правонарушения, предусматривающие в качестве ответственности лишение специального права либо лишение права заниматься определенной деятельностью, передать в ведение судов. Это повысит гарантии защиты прав, будет способствовать единообразной практике правоприменения;

3) по примеру Казахстана включить в перечень мер административной ответственности приостановление деятельности с применением такой меры судом. Только в исключительных случаях (непосредственная угроза здоровью граждан, экологическая катастрофа и т.д.) эта мера может применяться административными органами на определенный срок (например, до 3-х суток), с дальнейшим подтверждением (либо продлением) судом. В качестве примера можно привести торговлю, где по подсчетам Ассоциации розничных сетей органы торговли могут закрыть магазин на основании 480 видов нарушений, в том числе за отсутствие бейджа у продавца; 

4) исключить случаи, когда отдельные органы выступают в трех лицах, а именно:

- осуществляют регулирование в той либо иной сфере;

- контролируют соблюдение правил;

- рассматривают дела о нарушениях.

Это позволит избежать предвзятости, исключить коррупционную составляющую, а также стремление защитить «честь мундира», повысит гарантии защиты прав;

5) совершенствовать практику административного процесса, обеспечить реальные права лиц – участников процесса и, прежде всего, лиц, привлекаемых к административной ответственности, повысить гласность при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Вероятно, это возможно при обеспечении единообразной практики, при передаче максимального количества дел на рассмотрение судов, унификации процедур. Целесообразно наделить Верховный Суд (либо иной орган) правом изучать практику рассмотрения дел об административных правонарушениях в других органах, обобщать ее и давать обязательные для исполнения указания в отношении этой практики;

6) наладить достоверный учет данных об административных правонарушениях и применяемых взысканиях. Издаваемый в настоящее время статистический сборник «Правонарушения в Республике Беларусь» не содержит, к примеру, данных о количестве административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности и мерах взыскания за их совершение. Это не позволяет формировать обоснованную оценку политики, проводимой в данной сфере, а также принимать адекватные решения.